Kampányplakátok: Jean és Vizsla sok pénzért

Sopronyi Gyula

Ezt a hiányt kísérli meg az alábbi írás pótolni a következő kérdésekmentén: 1. Mit jelent az állam anyagi szerepvállalása a pártokműködtetésében? 2. Hogyan befolyásolja ez a pártok szervezeti erejét ésműködését? 3. Mekkora az állami pénzek szerepe a kampányokban? A pártokpénzgazdálkodása a demokrácia tartalmi kérdéseivel is összefügg, és azállampolgár szemszögéből is fontos, hogy mibe kerül a pártokműködtetése és a kampány támogatása - illetve, hogy ez az adott módonvalóban a demokrácia értékeit és érdekeit szolgálja-e?

A nyugat-európai demokráciákban is vitatottak a fenti kérdések, bár a gyakorlat sokat változott: az 1970-es évek előtt ritkaságszámba ment, ha egy országban a pártok jelentős állami pénzhez jutottak, hiszen a tömegpárti jelleg, a tagdíjak mértéke, a stabil választói bázis és nem utolsósorban a technikailag még "fejletlenebb" és így olcsóbb kampány miatt kevesebb (állami) pénzre volt szükség. Napjainkban a fő tendencia az állami pénzek egyre jelentősebb mértékű és arányú megjelenése a pártok és kampányok finanszírozásában. Ugyanakkor a nyugat-európai közvélemény ambivalens a pártok közpénzfelhasználását illetően - bár az ambivalencia ritkán mutatkozik, mutatkozhat meg. Kézenfekvő példája volt ennek, amikor Olaszországban a korrupciós botrányokat követő egyik referendumban a résztvevők 90 százaléka pártok állami támogatásának megszüntetése mellett voksolt nyilván azon az alapon, hogy az állami finanszírozási gyakorlat nem akadályozta meg az állami (és magán-) források helytelen (korrupt) és sokszor törvénytelen felhasználását. A közpénzek pártcélokra történő felhasználása elleni tiltakozást inkább egyes szélsőséges csoportok, mozgalmak, pártok vállalják. Hiszen bármennyire igaz, hogy a pártokkal való azonosulás csökkent és a párttaglétszámok meredeken zuhantak Európa legtöbb országában, mégis a pártok jelentik azt a csatornát, amely révén az állampolgárok a képviseleti intézményrendszert és közvetve a végrehajtó hatalom öszszetételét befolyásolhatják. De hogy van ez nálunk? Milyen irányban erősítik az állam (köz) pénzügyi forrásai a pártpolitika világát?

"Gumiszabályok"

Döntően normatív kérdések mentén fogalmazódnak meg az érvek és ellenérvek a közpénzek pártcélokra történő felhasználásáról. Ezek a kérdések a demokrácia működésének fontos elveit érintik. Először is, demokratikus értékként tételezzük-e a politikai sokféleséget, azt, hogy a kis pártok is szóhoz jussanak a politika formálásában? Amennyiben igen, "demokratikus kényszer" a kisebb pártok szempontjából az állami finanszírozás, illetve egyéb juttatások bevezetése és fenntartása, hiszen a közpénzek enyhítik a nagy pártok hegemóniáját, esélyt ad(hat)nak a kisebbeknek. Másodszor, elfogadjuk-e, hogy a demokrácia, a köz ügyeinek intézése szempontjából jobb, ha magánpénzek minél kisebb mértékben kerülnek be a politikába, mert így elkerülhető az a veszély, hogy a pártok kiszolgáltatottá váljanak magán (üzleti) érdekeknek, és a köz érdeke csorbuljon a magánérdekkel szemben? Amennyiben igen, közfinanszírozással is célszerű minimalizálni a magánérdek befolyását. És végül, látva, hogy a magánszféra rendre igyekszik külön befolyást szerezni a pártokban, fontosnak tartjuk-e, hogy az állam ellenőrizze a pártok pénzgazdálkodását. Amennyiben igen, feltételezhetően nagyobb lehetősége nyílik az államnak a pártok pénzügyeinek ellenőrzésére, ha hozzájárul finanszírozásukhoz.

Mindezek alapján joggal mondhatjuk, hogy a pártok és kampányok költségeihez való állami hozzájárulás mintegy demokratikus küszöb, amit az oligarchikus konszolidáció eseteiben nem tapasztalunk - például Oroszországban a pártok és a kampány a "politikai vállalkozók" terepe lett.

Magyarországon kezdettől szerepet vállalt az állam a pártok támogatásában. Bár a legelső időszakban, különösen a nagy rendszerváltó pártok, számíthattak lakossági támogatásra, az gyorsan elfogyott a pártosodás és a demokrácia megszilárdulása folyamatában, amikor már nem kellett félteni a rendszerváltás eredményeit - viszont megmutatkoztak a pártpolitizálás váratlan "hátrányai" mind a gazdaságban, mind a közéletben. A pártok állami finanszírozása kezdetben a szocialista utódpártokkal szemben védte a fiatal, demokratikus pártokat, amelyek erőforrás hiányában nem tudták volna állni a versenyt - igaz, a rendszerváltást követő első választásokon az új pártok jelentős támogatásban részesültek külföldről is. Az állami támogatások a demokrácia (a többpártrendszer) megszilárdításának eszközének tekinthetők.

Hazánkban a pártok gazdálkodásával kapcsolatos szabályozás az 1989. évi, többször módosított párttörvényben található. Emellett vonatkoznak még rá a 2000. évi új számviteli törvény, illetve az 1989. évi, az Állami Számvevőszékről szóló törvény idevágó részei. A pártok bevételeinek a következő fajtái lehetségesek: tagdíjbevétel, állami támogatás, adományok, a párt tulajdonában lévő vállalkozás nyereségéből származó, illetve egyéb bevételek. A pártok az országgyűlési választáson elért eredmények alapján kapnak állami támogatást a költségvetésben meghatározott összegben: 25 százalék egyenlő arányban oszlik meg a parlamenti pártok között, 75 százalék a választási eredmények alapján jut minden pártnak az első fordulóban elért eredmények szerint. Az 1 százaléknál kevesebb szavazatot elérő pártok nem jogosultak a juttatásra. A törvény az ellenőrzésről is rendelkezik. A 9. § (1) bekezdése kimondja, hogy a pártok kötelesek minden év április 30-ig az előző évi gazdálkodásukról szóló beszámolót a Magyar Közlönyben a törvényben meghatározott minta szerint közzétenni. Ez a párt aktuális évi bevételeit és kiadásait tartalmazza, vagyonmérleget nem.

Azoknak a pártoknak a gazdálkodását, amelyek rendszeres állami költségvetési támogatásban részesülnek, kétévente kell az Állami Számvevőszéknek ellenőriznie. Az ilyen támogatásban nem részesülő pártokra vonatkozóan a párttörvény kötelező ellenőrzési gyakoriságot nem ír elő. Az ellenőrzés azt kívánja elérni, hogy valamennyi nyilvántartásba vett működő párt tegyen eleget a gazdálkodásáról szóló éves beszámolási kötelezettségének a Magyar Közlönyben. Az ellenőrzésről a számvevőszék jelentést készít. A jelentés megállapításai a pártok által a Magyar Közlönyben közzétett beszámolókon, a pártok bírósági nyilvántartásain, valamint a pártoknak az ÁSZ felszólító leveleire adott válaszain alapulnak. Az Állami Számvevőszék rendelkezésére álló eszközök meglehetősen szűkösek. Nincsenek hatósági jogosítványai, betekinthet a párt könyvvezetésébe, azonban csak felszólító és javaslattételi jogosítványai vannak. Az ellenőrzésről az előírások fényében joggal állapította meg Juhász Gábor, a téma szakértője: a "gumiszabályok" miatt "csak könyvelési hibát lehet elkövetni".

Magyarországon a 2006-os költségvetés tervezete alapján több mint 2,5 milliárd forintos költségvetési támogatásban részesülnek a pártok (összesen hét, az MSZP, a Fidesz-MPSZ, az MDF, az SZDSZ, továbbá parlamenten kívüliként a MIÉP, a Munkáspárt és a Centrum Párt). Ezen kívül további több mint egy milliárd forint állami támogatásban részesülnek a 2003-ban a párttörvény módosításával létrehozott pártalapítványok (összesen négy, a Táncsics Mihály Alapítvány, a Szövetség a Polgári Magyarországért Alapítvány, az Antall József Alapítvány és a Szabó Miklós Tudományos, Ismeretterjesztő, Kutatási és Oktatási Szabadelvű Alapítvány). A Magyar Televízió műsorterjesztési költségeire ennek majdnem a kétszeresét költik. Az összegek ismeretében is joggal mondhatjuk, hogy releváns a kérdésünk: milyen demokratikus tartalma és hozadéka van a pártok közpénzekből történő finanszírozásának?

Nagyok és kicsik

A tapasztalat: szerint az állami finanszírozás a nagy pártok számára előnyösebb, mint a kis pártoknak, és bizony az állami pénzek nem akadályozzák meg automatikusan, hogy a magánszféra külön előnyöket remélve járuljon hozzá az egyes pártok tevékenységéhez. A politikai pártok állami finanszírozásának két fontos hatását tapasztalhatjuk: fenntartja a kis pártokat, de elkülöníti őket a parlamentbe jutott pártoktól. Az 1 százalékos küszöböt átlépő pártok állami támogatása elegendő ara, hogy a pártszervezetet fenntartsák, míg a parlamentbe jutott pártok az elnyert szavazataikhoz mérten jóval több állami támogatásban részesülnek. A költségvetési támogatás nagysága 2000 és 2005 között nem változott (mint láttuk, ez 2,5 milliárd forint), de időközben alakultak a parlamenti pártok számára elérhető alapítványok és módosult a médiában felhasználható összeg nagysága is, tehát úgy tűnik, a pénzügyi üvegplafon inkább a kis pártok feje fölött húzódik.

A pártfejlődés szempontjából szintén aggályos kérdés, hogy miként alakul - legalábbis a nyilvánosan elérhető források alapján - a pártok szervezeti ereje, aminek viszonylag jó mérőszáma lehet a tagdíjbevételek aránya teljes pártjövedelmen belül, és az, hogy a pártok mennyire hagyatkoznak a közpénzekre. 1. sz. táblázatunk a pártok által közzétett adatokon nyugszik.

Az első oszlop mutatja, hogy a 90-es évek közepétől egyértelműen növekszik a közpénzek aránya a hivatalosan bevallott pártbevételeken belül. Egyes esetekben meghaladja a 90 százalékot. Az utolsó három kiválasztott évben csak egyetlenegyszer fordult elő, 2004-ben az SZDSZ esetében, hogy a közpénzek részaránya nem érte el a pártbevételek felét (41,3 százalék volt). Úgy tűnik, hogy a parlamenti pártok - legalábbis a hivatalos adatok szerint - egyre inkább az állami forrásokra hagyatkoznak. A parlamenti pártok preferált helyzetét illusztrálja az is, hogy a már említett 2,5 milliárdnyi közpénzből 2,3 milliárdot kapnak. Bár, mint láttuk, ez összefügg a választási eredményekkel, kétségtelen, hogy a köz nem segíti az új pártokat.

A tagdíjak és a közfinanszírozás arányszámai. felhívják a figyelmet a pártok szervezeti gyengeségére. A Fidesznél ez 1 százalék körül alakult 1998-ig, azóta 6-8 százalék körül van. Az MSZP-nél az 1991-es 23 százalékról 1994-ben 9 százalékra csökkent és azóta 4-5 százalék körül van a tagdíjak aránya a közpénzekhez képest. Az MDF esetében ez az arány 4-7 százalék körül mozgott, majd 1998 és 2002 között 9-11 százalékra ugrott, hogy ezt követően 3-4 százalékra essen vissza. Az SZDSZ-nél a kezdeti 6 százalékról napjainkra 3 százalékra csökkent a tagdíjbevételek aránya. A Fidesz az egyetlen párt, amely - tudjuk, hogy egy tudatos szervezeti építkezésnek köszönhetően - abszolút értelemben is jelentősen növelni tudta tagdíjbevételét: ez az összeg 1999 és 2003 között nyolcszorosára emelkedett. A többi párt esetében elgondolkodtató a szervezeti stagnálás és a közpénzekből történő növekvő finanszírozás kapcsolata - illetve a negatív összefüggés következménynélkülisége.

Mindennek ellenére nem bizonyítható, hogy közvetlen összefüggés lenne a pártrendszer alakulása - magyarán a kétpártosodás - és a pártfinanszírozás között. Például, miközben térségünkben Magyarország mellett Lengyelországban a legkidolgozottabb az állami finanszírozási rendszer, eltérő a pártrendszer konszolidációjának mértéke. A magyarországi kétpártosodás és a lengyelországi sokpártiság kontrasztja nyilvánvaló. Vagyis a kezdeti, esélyteremtési időszak után a pártalakulás és pártfejlődés egyéb szempontjai, a társadalmi kihívások és politikai elit válaszok és kezdeményezések, illetve a választási rendszer jobban meghatározzák a pártrendszer formálódását, mint az állami pénzfelhasználás és általában a pártgazdálkodás előírásai. Ugyanakkor viszont az egyéb felvetett szempontok például a kispártok hátrányai, a szervezeti stagnálás és a közpénzfelhasználás kontrasztja elgondolkodtató az értékek érvényesülése szempontjából.

"Politikai tevékenység"

A választási kampány tekintetében az állam sokkal kisebb pénzügyi szerepet vállal. Csak százmillió forintot ad az összes jelöltnek (pártjelölteknek és függetleneknek egyaránt), és ezt nem a költségvetési törvényben, hanem országgyűlési határozatban rendeli. Az összeg gyakorlatilag a rendszerváltás óta változatlan. Ugyanakkor ez az a terület, ahol nyilvánvalóan nagyon sok pénz forog, sok a bizonytalanság, az állampolgár a fejét kapkodja a kampányok feltétezett pénzmozgásairól röpködő számokat hallva, az állam viszont pusztán enyhe ellenőrzési "gumiszabályokkal" él, - ha nem is a kampány tényleges kiadásait, de a pártmérlegeket tekintve.

Az első "igazi", 1993-1994-es, kampány ébresztette rá a pártokat, hogy nincs elegendő erőforrásuk. Ekkor került sor az ún. székházügyekre, a különféle forrásokból származó kölcsönfelvételekre stb., amelyeknél, mondani sem kell, nem indultak egyenlő feltételekkel a pártok. A (túl)költekezés kapcsán került sor a szabályok módosítására és a felső költési határ bevezetésére, amit jelöltenként 1 millió forintban szabtak meg. Az új szabályozás előírta a kampánykiadások hivatalos közzétételének határidejét, rendszeres és alapos átvizsgálását, és pártonként 386 millió forintban limitálta a kampányköltségeket.

Ezen a ponton ismét fel kell vetnünk néhány kérdést. Demokratikus értéknek tekintjük-e azt, hogy minél kevésbé érvényesüljenek a piaci folyamatok és a piaci szempontok a politikában? Amennyiben igen, milyen lehetősége van az államnak, a köznek, hogy befolyásolja a kampány költségeit és akadályozza a túlköltekezést - azon az alapon is, hogy több pénz valószínűleg az amúgy is előnyös helyzetben lévő pártoknak jut? És ha nem tud (nem akar) a kampányra többet költeni, hogy lehet mégis befolyása a költségekre?

Bár nem feltétlenül igaz, hogy az állami finanszírozás "jogosít" fel a korlátok beépítésére, általában azonban az európai tapasztalatok szerint jelentősebb hozzájárulás jelentősebb korlátozásokat is jelent. Megfontolandó ugyanakkor, hogy nem célszerű a felső korlátot alacsony szinten meghúzni, mert ez arra ösztönözheti a résztvevőket, hogy figyelmen kívül hagyják az előírásokat.

Természetesen indirekt módon is lehet befolyásolni a kampánypénzek nagyságát: a kampány időtartamának lerövidítése vagy bizonyos eszközök használatának tilalma jelentősen csökkenthetik a költségeket. Például nem minden országban lehet fizetett pártreklámidőt vásárolni a televíziós csatornákon. Belgiumban, Dániában, Finnországban, Franciaországban, Írországban, Norvégiában és Svájcban egyaránt tilos a fizetett televíziós hirdetés, ami nem jelenti azt, hogy ezekben az országokban - hasonlóan gyakorlatilag az összes európai demokráciához - nincs az állam által szabályozott módon bizonyos mértékű ingyenes hozzáférés az (állami) televíziós csatorná(k)hoz - hozzátehetjük, általában korlátozott időhatárok között.

Bár lehetetlen a kampányköltségekről pontos kimutatást készíteni (egy sor olyan lehetőség, forrás, támogatás van, ami nem jelenik meg semmiféle könyvelési formában), táblázatunk indirekt módon ennek megbecsülésére tesz kísérletet. A pártmérlegeket nézve feltűnő, hogy a "politikai tevékenység kiadása" rovat a kampányévekben mindig alaposan megugrik a többi esztendőhöz képest (kirívó a Fidesz példája, ahol mind 1998, mind 2002 több mint tízszeres növekedést hozott a politikai tevékenység rovatban), így joggal feltételezhetjük, hogy ebben a kategóriában jelenik meg a kampánytevékenységre fordított összegek jelentős része. 2. számú táblázatunk világosan mutatja, hogy az 1997-ben meghatározott felső limit miatt gyakorlatilag mindegyik parlamenti párt ugyanazt az összeget "vallja be" kampányköltségként. Ezzel szemben eltérőek a politikai tevékenységre fordított kiadások, a két nagy párt majdnem ugyanakkora összeget jelöl meg (a Fideszhez itt hozzáadódik az MDF értéke is), míg az SZDSZ szerényebbet.

A megjelölt kampánykiadások a politikai tevékenység kiadásának 25-30 százalékát teszik ki, és ha az adott év teljes kiadását tekintenénk, az arány még alacsonyabb lenne, kb. 15 a Fidesz- MDF és 25 százalék az MSZP esetében. Gyakorlatilag ez azt jelenti, hogy még "papíron is" 3-6-szoros a költés a bevallott kampányösszegekhez képest - bár eltekintettünk mindazon egyéb forrásoktól, amelyek a pártok rendelkezésére állnak.

Az előbbiek tükrében nem meglepő, hogy bizalmatlanság tapasztalható a pártok pénzgazdálkodása iránt, és nem tévedünk, ha azt mondjuk: az állami finanszírozás demokráciahozadéka nem elfogadott tétel. Jó okkal gondolhatjuk - a pártok iránti alacsony bizalmi indexek, valamint a politikusokról alkotott vélemények és előfeltevések miatt -, hogy nincs támogatottsága a pártok és a kampány finanszírozásában az állami pénzek felhasználásának. Mivel azonban a politika az állampolgárokat érintő és sokszor az állampolgár számára kötelező érvényű döntéseket hoz, természetes igény a politika ellenőrzése, és felfogásunk szerint a pártok és kampányok megfelelő állami finanszírozása ennek egyik eszköze lehet. A politikatudományban ugyan vita folyik arról, hogy a pártok elállamosodásának jelensége - aminek a közpénzek felhasználása csak egyetlen dimenzióját jelenti - milyen következményekkel jár a képviselet vagy éppen a civil szféra és az állam elválasztása szempontjából, normatív kérdéseinkre adott válaszok alapján azt gondoljuk, hogy a demokrácia több alapértékének nem mond ellent a pártok állami finanszírozása.

Ugyanakkor a nyilvános vita hiánya, az átláthatóság hiánya, a nem egyértelmű szabályok elidegenítik a közvéleményt az egész pártfinanszírozási kérdéskörtől, növelik a bizalmatlanságot, ami el kell, hogy gondolkoztassa mind a törvényalkotókat, mind a pártpolitikusokat. Összességében tehát a demokrácia minősége: a pártok közötti egyenlőség elősegítése, a befolyás és felelősség viszonyainak világosabbá tétele, a közpénzekből való gazdálkodás kritériumai közül a számonkérhetőség, és nem utolsósorban az értékek mentén (is) folyó politizálás követelményeit kell szem előtt tartani és azoknak megfelelni a pártok és kampányok állami finanszírozása tekintetében. A téma és a kérdések folytathatók, és közérdek - így remélhetőleg a pártok érdeke is -, hogy világos és értékalapú válaszok szülessenek.

A szerzők: Ilonszki Gabriella egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem, Politikatudományi Intézet, Elit Kutató Központ;

Iván Gábor doktorandusz hallgató, Budapesti Corvinus Egyetem, Politikatudományi PhD-program